Совершенствование правового регулирования статуса сезонных трудовых мигрантов, занятых в сельском хозяйстве – результаты исследования. Во многих странах уже давно существует потребность во временных сельскохозяйственных работниках, нанимаемых в отдельные сезоны, особенно во время уборки урожая, и в роли таких работников традиционно используются мигранты. В ряде стран и регионов мигранты составляют почти 80% рабочих в сельском хозяйстве, причем число их растет.

Можно с уверенностью сказать, что во всем мире производство и переработка многих культур стали зависеть от труда мигрантов, отмечается в исследовании Союза товаропроизводителей и экспортеров. Причем в такой степени, что сегодня в некоторых странах или в отдельных их регионах мигранты составляют большинство сельскохозяйственных рабочих, что качественно меняет характер используемой в этой отрасли рабочей силы.

Каждый год в сельском хозяйстве Европейского Союза (ЕС) работает почти полмиллиона сезонных рабочих из стран, не входящих в ЕС.

В Испании мигранты составляют 80% сельскохозяйственных рабочих; большинство из них приезжает из стран Восточной и Центральной Европы, а также из Северной Африки и Латинской Америки.

В Германии мигранты, в основном из Польши и Румынии, составляют 90% сезонных рабочих.

Большое число рабочих-мигрантов занято в сельском хозяйстве Казахстана и России.

В сельском хозяйстве Малайзии работает около одного миллиона мигрантов, в основном из соседней Индонезии.

В США производство зерновых культур давно держится на рабочих из Мексики и других стран Центральной Америки.

Казахстан стремится создать условия для обеспечения равного обращения в отношении трудящихся-мигрантов, членов их семей в той мере, как это регламентируется законодательством страны и международными обязательствами. В частности, Правительством РК ратифицирована Конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств-участников Содружества Независимых Государств.

По словам заместителя министра внутренних дел К. Тыныбекова только за два года последних года зарегистрировано свыше 2 миллионов прибывших в страну иностранцев. Из них почти миллион человек – граждане Кыргызстана, Узбекистана и Таджикистана. При этом менее 1% из них, целью приезда указали трудовую деятельность, а 96% назвали частную цель пребывания, что уже предполагает нелегальный формат их трудовой деятельности.

В структуре внешней миграции, наибольшая доля иммигрантов с продолжительностью проживания в 1 год и менее (27%). Это говорит о том, что в основном это – трудовые мигранты четвертой категории (квалифицированные рабочие и сезонные трудовые мигранты), так как согласно законодательству данной категории мигрантов разрешение на въезд и работу выдается на срок до двенадцати месяцев.
Чем более длительное время проживают иммигранты, тем меньше их удельный вес, за исключением 21% иммигрантов с продолжительностью проживания 7-9 лет, так как это лица с целью иммиграции – постоянное место жительство.

Миграция, таким образом, имеет риски для стабильного сельскохозяйственного развития и продовольственного снабжения, так как приводит к зависимости от притока рабочей силы из других стран. Трудовые мигранты с их навыками и знаниями могут уехать в другую страну, где будут созданы лучшие условия для работы, оставив Казахстан с проблемой отсутствия сельскохозяйственных кадров из числа местного населения.

Поэтому необходимо продвигать такие экономические стратегии, которые могли бы,с одной стороны, обеспечить понятную и прозрачную систему легального трудоустройства иммигрантов в Казахстане, а с другой – внедрять технологии, замещающие неквалифицированный сельскохозяйственный труд более высокооплачиваемым и интересным для местных кадров.

Анализ сильных и слабых сторон миграционного законодательства, положения иностранных трудовых мигрантов касательно соблюдения их трудовых, социальных и иных прав, на примере мигрантов Енбекшиказахского района Алматинской области, позволил выявить приоритетные направления миграционной политики, особенно в условиях, когда большая значимость придается обеспечению и защите прав и интересов мигрантов, что является фактором успешности страны.

Существующая практика занятости

Труд сезонных трудовых мигрантов в Енбекшиказахском районе Алматинской области согласно полученным данным, в среднем используется на протяжении 10 лет, максимальный срок – 22 года, минимальный – 2 года, что еще раз подтверждает нуждаемость в рабочей силе. Странами исхода мигрантов являются Кыргызстан и Узбекистан.

Основной отраслью занятости сезонных мигрантов Енбекшиказахского района является сельское хозяйство: табаководство, овощеводство, в редких случаях выпас и уход за домашними животными.

Первопричина найма трудовых мигрантов для работы на сельскохозяйственных работах – это отсутствие среди местного населения желания работать на сельхозработах (86% респондентов). Второй по значимости причиной является согласие самих мигрантов работать на сезонных временных работах – 76%. На третьей позиции расположились: недостаток местных кадров и требование местных кадров более высокой оплаты труда (по 67%).

Таким образом, для работодателей мигранты подходят лучше других. Мигрантов легче нанять и уволить; их уязвимость означает, что они с большей вероятностью согласятся с низкой оплатой и плохими условиями труда; они плохо знают законы, слабо представляют, к кому обращаться за помощью в трудных ситуациях, многиеиз них получают меньшую, чем у местных рабочих, заработную плату за ту же самую работу, отсутствуют социальные гарантии, работают гораздо больше, чем местные кадры.

Квотирование иностранной рабочей силы

Уже на первом этапе официального получения разрешения на привлечение иностранной рабочей силы (этапе получения квот) возникает ряд существенных барьеров, способствующих использованию нелегальной иностранной рабочей силы:

Информационная закрытость процесса нормирования и распределения квот – отсутствие реальных консультаций с фермерами во время принятия решения о норме квот хотя бы на областном уровне, неинформирование работодателя о процессе рассмотрении квот.

Долгие сроки ожидания результатов по разрешенной квоте – заявки с работодателей начинают принимать до 1 сентября. До 1 октября обоснования привлечения рабочей силы направляются в уполномоченный орган по труду (МТСЗН РК), далее, в течение 2-х месяцев, до 1 декабря, МТСЗН РК вносит в Правительство РК проект решения Правительства РК об установлении квоты на предстоящий год. Решение принимается в конце декабря предшествующего года, затем утвержденная квота довольно в сжатые сроки (в течение 15 календарных дней) распределяется МТСЗН РК между регионами, а регионы далее распределяют между районами. Таким образом, весь процесс официального формирования и рассмотрения норм квот занимает 4 месяца (без учета времени сбора заявок от работодателей).

Далее, как показывает практика, требуется еще 4 месяца для того, чтобы нормы разрешенной квоты дошли до районных центров, а, следовательно, до фермеров. В итоге, мы имеем 8 месяцев ожидания квоты (сентябрь-апрель). После квот начинается процесс оформления документов для получения разрешения на привлечение иностранной рабочей силы, который также занимает определенное количество времени. При этом подчеркнем, что сезон полевых работ в Алматинской области начинается в марте месяце (высадка рассады в парники, подготовка полей), эти виды работ традиционно выполняют трудовые мигранты, следовательно, из-за законодательных проволочек и несовершенств, возникает вынужденная ситуация привлечения «трудовых нелегалов», не имеющих официального разрешения на работу.

Трудности в перспективном планировании трудовых ресурсов на предшествующий календарный год для мелких крестьянских хозяйств. в ходе исследования обнажилась проблема мелких к/х, которые не могут в срок до 1 сентября точно предположить, какое количество работников им будет необходимо на следующий год: «Фермеры, у которых, к примеру, 5 га, не могут рассчитать, сколько трудовых мигрантов им необходимо будет на следующий год, а заявку надо сделать к началу сентября. Многие вообще не могут предположить, будут ли они засеивать поля в следующем году, в силу многих обстоятельств» (из ГИ с фондом местных сообществ). Выходом для мелких крестьянских хозяйств в такой ситуации служит отказ в подачи заявки на рабочую силу, и привлечение ее при необходимости в неофициальном порядке.

Нежелание фермеров мелких к/х участвовать в процессе формирования квот по причинам отсутствия опыта и незнания законодательных процедур. Доказательством служит то, что 80% опрошенных фермеров затруднились ответить на вопрос: Кем определяется размер квоты мигрантов? так как сами ни разу не участвовали в данной процедуре.

Отсутствие необходимости участвовать в процедуре квотирования. В частности, более крупные крестьянские хозяйства в среднем за год привлекают 30-40 мигрантов 4 категории, из них примерно 40% работают «неофициально», без разрешений. Фермеры не утруждают себя поиском мигрантов, так как последние сами выходят на них.

Недостаточное количество квот для сельскохозяйственных работ. Результаты опроса фермеров показали, что количество выделяемой квоты недостаточно для удовлетворения спроса на рабочие руки в сельскохозяйственном труде. Фермеры указали, что размер заявки сокращают вдвое, мотивируя тем, что необходимо привлекать местные кадры. Решением проблемы нехватки кадров служит неофициальное использование труда мигрантов.

Требует внимания решение вопроса квотирования сезонных трудовых мигрантов из Узбекистана, так как труд данных мигрантов достаточно широко используется, а согласно законодательству для определения квоты из данного государства необходимо межгосударственное двухстороннее соглашение между Казахстаном и Узбекистаном, которое на данный момент отсутствует. Следовательно, вопрос количества квоты сезонных рабочих из Узбекистана не урегулирован.

Образование

Данные исследования казахстанского законодательства и результатов опроса доказывают, что существуют определенные проблемы с доступом к образованию для детей трудовых мигрантов с неурегулированным статусом.

Наблюдаются противоречия законодательных документов. Приказ МОН РК № 468 дает право на обучение, но в Законе РК «Об образовании», «О правовом положении иностранцев» законодательно не внесены изменения. Постановление Правительства РК №1427 ограничивает право на образование требованием предоставить ИИН ребенка.

Проблемы с обучением детей сезонных трудовых мигрантов с неурегулированным статусом не сняты с повестки дня. Дети данной категории мигрантов по закону не могут посещать образовательные учреждения, так как это противоречит правовым нормам (просроченные миграционные карточки, нет разрешения на работу в Казахстане, потеряны документы родителей).

При зачислении в школу требуется справка об убытии, с указанием класса и школы убытия.

Географическая отдаленность сельскохозяйственных полей от населенных пунктов.

Экономическим минусом, по мнению экспертов, принявших участие в исследовании, является то, что при зачислении ребенка из семьи мигранта с неурегулированным статусом, обучаться он будет за счет бюджета Казахстана. Так как ребенок в Казахстане не зарегистрирован, из бюджета образования средств на его обучения для школы не выделяется, и это неучтенные расходы нашего государства.

Если говорить о дошкольном образовании, что здесь в первую очередь положение осложняется нехваткой мест в детских садах для местного населения и необходимостью быть зарегистрированным в электронной очереди на получение места в детский сад. В свою очередь, постановка на очередь также требует документы ребенка и наличие ИИН.

Следовательно, соблюдение международного права ребенка на получение образования следует законодательно пересмотреть и урегулировать на правительственном уровне.

Здравоохранение

В плане национального законодательства касающегося трудовой миграции, вопросы доступа к медицинской помощи не получили столь широкого признания, как это прописано в международных документах, ратифицированных Казахстаном. Также отмечается несоответствие в правилах предоставления медицинской помощи и перечнях заболеваний, входящих в объем гарантированной бесплатной медицинской помощи.

Согласно полученным данным исследования подтверждено, что на сегодняшний день у мигрантов существует ряд проблем с реализацией их прав на услуги здравоохранения.

Нет гарантии, что мигранта примут в поликлинике или больнице, так как могут потребовать документы, и в частности ИИН. Как и в случае с образованием, требование предоставить ИИН для мигрантов создало трудности в доступе к услугам здравоохранения. Особенно это касается мигрантов, имеющих маленьких детей, т.к. они нуждаются в постоянном наблюдении врача. Детей не ставят на учет в местные поликлиники, аргументируя отказ в регистрации отсутствием ИИН у ребенка. Хотя, согласно законодательству, ИИН нужен только для получения информации о месте проживания (то есть адресная справка), о наличии пенсионных отчислений и наличии или отсутствии недвижимости. То есть в учреждениях здравоохранения не должны отказывать гражданам в приеме из-за отсутствия ИИН. Главное, чтобы мигрант предоставил регистрацию по месту проживания.

Такое положение дел с отказом в медицинском обследовании трудовых мигрантов с неурегулированным статусом в дальнейшем поставит под угрозу жизнь своих сограждан и детей, которые учатся и общаются с мигрантами и их детьми, возможными носителями различных заболеваний, не исключено, что и опасных для здоровья окружающих.

Трудности с получением экстренной медицинской помощи по причине географической отдаленности полей от населенных пунктов, отсутствия транспорта и связи;

Низкая информированность трудовых мигрантов о своих правах и перечнях заболеваний, по которым они могут получить бесплатный объем гарантированной медицинской помощи.

Опрошенные в рамках исследования эксперты выразили озабоченность тем, что мигранты уклоняются от прохождения бесплатного медицинского обследования, это чревато тем, что среди мигрантов распространяются заболевания, опасные для здоровья окружающих. Также спокойно относятся к такому положению дел и работодатели, многих из них совершенно не беспокоит здоровье работника, так как все мысли работодателя устремлены на получение прибыли. Тем самым работодателям также необходимо объяснять, чем опасно такое отношение к здоровью нанятых им трудовых мигрантов. Элементарное требование работодателей в виде снимка флюорографии при приеме на работу трудящегося мигранта могло бы стать минимальным гарантом социальной безопасности в контексте интегрирования в принимающее сообщество. В данном случае необходимо единство и взаимодействие правовой и социальной политики государства в вопросах оказания медицинских услуг мигрантам и соответственно реализации их права на здоровье. Но пока статус трудовых мигрантов не будет урегулирован законодательно, угроза здоровью наших граждан останется, а дискриминация в предоставлении медицинских и образовательных услуг мигрантам и их детям будет продолжаться.

Выводы и рекомендации по совершенствованию национальной миграционной политики достойного труда и равного обращения

Анализ результатов исследования показал, что преимущественное использование труда мигрантов стало характерной чертой сельского хозяйства Алматинской области Енбекшиказахского района, особенно во время сезонных работ, когда возникает срочная потребность в большом количестве рабочей силы на короткий период времени. Во многих случаях наем таковых трудовых мигрантов производится без официального оформления.

Многие мигранты пребывают в Казахстане без права официального трудоустройства, и по этой причине они готовы выполнять любую работу вне зависимости от ее условий. Некоторые мигранты даже приезжают в страну с намерением наняться на нелегальную работу, зная, что для этого имеются прекрасные возможности в сельскохозяйственном секторе, куда можно устроиться, используя личные связи.
Озабоченность вызывают условия труда и проживания мигрантов, занятых на работах в сельском хозяйстве, а также масштабы нелегального трудоустройства мигрантов.

К сожалению, несмотря на то, что ряд сельскохозяйственных работ нуждается в сезонных работниках, а местная сезонная рабочая сила зачастую отсутствует, и что многие мигранты готовы наняться на сезонные сельскохозяйственные работы, в Казахстане не разработано ясной, прозрачной и последовательной политики найма мигрантов в качестве сезонных работников и последующего предоставления им базовых социальных и трудовых прав, не говоря уже о согласованном подходе к этому вопросу.

Необходимо в законодательном порядке рассмотреть вопросы квотирования иностранной рабочей силы, правового статуса сезонных трудовых мигрантов, легализации миграции, урегулирования положения мигрантов с неурегулированным статусом, условий труда и проживания сезонных мигрантов, процедуры найма и санкций, применяемых в отношении работодателей, действующих как на формальном, так и на неформальном рынке труда.

В частности:

a. Сделать процедуры найма иностранной рабочей силы более понятными, прозрачными и рациональными, чтобы сделать экономически выгодным законопослушное поведение работодателей и мигрантов, а не обход закона, когда выгодней заплатить штраф или дать взятку, чем выполнять требования законодательства;

b. Чтобы заполнить нехватку сезонной рабочей силы, необходимо разрешить приезжим сезонным работникам получить визу на 1 месяц с продлением ее до 4 месяцев при условии заключения контракта, а также необходимо распространить действие патентов на фермеров, чтобы те имели возможность нанимать мигрантов;

c. Создавать преференции для работодателей, использующих новые технологии и привлекающих высококвалифицированный персонал, в том числе в сфере сельского хозяйства;

d. Пересмотреть систему квотирования, чтобы она в большей степени отражала реальные потребности работодателей как по численности, так и по сокращению времени согласования и одобрения заявок местными властями, а также была более прозрачной на всех стадиях принятия решений;

e. Сделать заявки работодателей открытыми, на их основе формировать электронную базу данных для Казахстана и Центральной Азии, которая была бы доступна для работников, агентств и центров занятости.

f. Создать законные и надежные каналы найма временных и сезонных трудящихся-мигрантов путем заключения двусторонних соглашений со странами их происхождения, проводить широкую разъяснительную работу как в стране, которой требуется сезонная рабочая сила, так и в потенциальных странах ее происхождения.

g. Расширять сеть частных агентств занятости, как в «странах исхода» мигрантов, так и в Казахстане, которые могли бы быть как информационными каналами, так и вести целенаправленный набор работников.

h. Выдавать сезонным трудящимся-мигрантам, принятым на работу согласно законодательным процедурам, разрешение на работу, предоставляющее им, в числе других прав, доступ в полном объеме к гарантиям социального страхования в принимающей стране.
i. Создать возможности по присвоению индивидуальных идентификационных номеров (ИИН) трудящимся мигрантам (в том числе сезонным), что позволит их интегрировать в налоговую и систему соцстрахования;

j. Облегчить и сделать более доступным механизм временной регистрации иностранцев из стран, с которыми Казахстан имеет безвизовый режим. Возможно, сделать регистрацию уведомительной и предоставить возможность ее продления при отсутствии нарушений правил и норм со стороны мигранта.

k. Усилить информационную работу среди трудящихся-мигрантов, работодателей и других заинтересованных лиц о миграционном законодательстве.

l. Обеспечить введение и соблюдение соответствующих правовых норм, предусматривающих наложение санкций на работодателей, использующих нелегальную рабочую силу в сельском хозяйстве, а также на поставщиков нелегальной иностранной рабочей силы; мера наказания должна соответствовать тяжести нарушений, быть достаточной для оказания эффективного профилактического воздействия и увеличиваться в случае повторных нарушений;

m. Создать межведомственную комиссию из представителей заинтересованных государственных структур, ассоциаций работодателей, трудящихся, в том числе мигрантов, для контроля над эффективностью применения системы санкций.

n. В качестве инструментов для урегулирования вопросов сезонных трудовых сельскохозяйственных мигрантов рассматривается разработка и подписание двусторонних межправительственных соглашений в области сезонной трудовой миграции.

o. Усилить потенциал и поддержку Фондов местных сообществ (ФМС) за счет бизнеса, государственной поддержки, так как на примере работы ФМС Енбекшиказахского района доказана эффективность их работы с трудовыми мигрантами и работодателями. Эта работа способствовала бы укреплению межведомственного взаимодействия.

p. Неправительственным организациям необходимо вести дальнейшую работу по повышению уровня правовых знаний среди мигрантов, работодателей. Вовлекать самих мигрантов в волонтерское общественное движение.

q. Создать профсоюзы трудящихся-мигрантов, занятых в сельском хозяйстве. Использовать потенциал профсоюзов: проведение информационных кампаний, защита прав мигрантов и фермеров, организация тренингов, семинаров.

Подписать и ратифицировать Конвенцию ООН о правах всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, Конвенцию о трудящихся-мигрантах № 97, Конвенцию о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения № 143.